其次是建设阶段，开发商进行规划、设计、建设，并按照成本价格计算利润。但是经济适用房的界限不清，导致住房户型设计偏大，总价格超出了“经济适用”的范畴，变形为商品房。政府的监管不严使得开发商借助政策漏洞“变相盈利”。

    第三是出售阶段。为提高销售价格，开发商做假账，拼命提高成本，又由于房源紧缺，“排号、炒号”现象严重，政府对开发商缺乏有效的监控措施，对购房者的收入审核不严，给了开发商追求利润最大化和“寻租”的空间，真正的低收入群体很难进入购房圈。

    保障群体错位带来“圈内循环”

    我国当前正处于社会转型时期，社会群体分布呈现正金字塔形，对应社会财富分布却呈现倒金字塔形。即中低收入群体占绝大多数比重，而财富则集中在少数高收入群体手中，如果用平均收入线界定中等收入群体的话，我国会有大规模的群体归入到中低收入的范畴，这远远超出了当前政府十分有限的保障能力范畴。

    根据1998年“国发23号”文件的规定，经济适用房能够覆盖的群体约占到城市人口的60%-70%，这个群体如此庞大的原因就在于最初的制度设计界限不清，没有厘清住房作为保障品或商品的区别，因此在提供方式上也出现了所谓的“圈内循环”。圈内循环是指一旦进入政策保障循环，一部分人将重复获得保障，而另一部分则不能获得保障，永远在圈外。目前，进入这一保障圈的最基本资格就是拥有城镇户口。

    目前，中国的出租房屋仅占住房比例的15%，廉租房的比例更低，目前全国只有33万套，根本无法公平分配，满足需求。

    建立多层次的住房保障体系

    我们建议，建立多层次的住房保障，分阶段、分层次地提供住房：高收入、中高收入者的住房由市场来满足，中等收入者可以考虑提供限价房，中低收入者则提供经济适用房，最低收入者提供廉租房。

    首先是立法。我们需要立法来规定居民的基本权利，使政府的责任更多地着眼于困难户，而不是有购买能力的人。

    其次，明确政府主管机构及主要职能。世界各国都有专门的机构负责住房社会保障，如瑞典的住房委员会、新加坡的政府房屋发展局等。我们认为在建设部也需要加设一个独立的住房保障部门，并将住房保障纳入政府考核。

    第三，确定保障对象。经济困难和住房困难的双困群体才是我们政策实施的对象。从供给重心看，目前租赁式的公共住房空缺比较突出，实物补贴和货币补贴并行也是一种解决方法。

    第四，提高租赁性质的公房比例。希望大家都拥有自己的住房是不实际的。我们曾调查过低收入户，问他们是否希望房改，他们认为自己没有购买能力，所以对购房不感兴趣，因此，当务之急是提高租赁性质的公房比例。公房也可以通过充分利用市场资源来满足房源：一是政府新建，二是开发商代建，三是政府收购现有的存量住房。

    最后，当前推行的住房公积金方式也存在问题：一是存在较多的违规，二是人为地将人群分成两部分——买得起房的人多处动用住房公积金，买不起房的人却要每月往公积金里投钱。所以，我们建议不如干脆参照世界各国的方式，搞住房银行。住房银行的模式在欧洲已有百年历史，如德国的3800万套住房中就有50%的融资来自于住房储蓄，所以从住房公积金形式转为住房银行的形式，也许是解决当前住房问题的一个途径。

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